Громадський консорціум виборчих ініціатив занепокоєний суттю нещодавнього компромісу влади та опозиції щодо нового закону про вибори народних депутатів. В результаті поспішного голосування за нові правила проведення виборчої кампанії, 366 народних депутатів схвалили відверто неконституційне положення про можливість одночасного балотування до парламенту в одномандатному та загальнодержавному окрузі за змішаною системою. Конституційний Суд визнав аналогічне положення неконституційним ще у 1998 році. Ухвалений закон є небезпечним сигналом для суспільства щодо допустимості порушення Конституції заради тимчасового політичного компромісу. Крім того, внаслідок поспішного прийняття закону ряд його положень виявились взаємно суперечливими, що може ускладнити організацію майбутніх виборів. Тому Громадський консорціум виборчих ініціатив відкрито звертається до Президента як гаранта Конституції та ініціатора реформування виборчого законодавства з вимогою ініціювати перегляд дискусійних, неконституційних і неузгоджених норм, з метою приведення їх у відповідність до Основного закону, усунення можливих суперечностей у їх застосуванні та забезпечення належної підготовки і проведення виборів.
Загалом прийнятий закон покращує значну кількість процедурних положень законопроекту, внесеного групою народних депутатів на чолі з О.Єфремовим. Відповідні нововведення, за умови їх належного втілення в життя, можуть сприяти проведенню виборів 2012 року у відповідності до загальновизнаних стандартів. Однак за відсутності відповідної політичної волі, а також у разі використання адміністративного ресурсу, результати волевиявлення не будуть захищені від маніпуляцій. Змішана виборча система, за якою формуватиметься майбутній парламент, є вкрай вагомим корупціогенним фактором ризику для майбутніх парламентських виборів: збереження закритих списків у пропорційній складовій системи не сприятиме розвитку внутрішньопартійної демократії, а результати виборів в одномандатних округах можуть стати об’єктом незаконного впливу і маніпуляцій. На жаль, за результатами політичних домовленостей не було знижено 5% виборчий бар’єр, який суттєво гальмуватиме оновлення складу парламенту і може призвести до втрати значної кількості голосів виборців.
Громадський консорціум виборчих ініціатив, до складу якого увійшли Комітет виборців України, Громадянська мережа ОПОРА, Український незалежний центр політичних досліджень та Лабораторія законодавчих ініціатив, нагадує, що основними цілями реформи була кодифікація та удосконалення виборчого законодавства. Втім, на думку організацій-учасниць Консорціуму, задекларовані Президентом цілі поки досягнуті не були.
АНАЛІЗ
Д.Ковриженко
Директор правових програм
Лабораторії законодавчих ініціатив
ЗАГАЛЬНИЙ АНАЛІЗ НОВОГО ЗАКОНУ „ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ”( РЕЄСТР. № 9265-Д ВІД 17.11.2011 Р.)
3 листопада 2011 р. Верховною Радою України було прийнято рішення про утворення Тимчасової спеціальної комісії з питання підготовки проекту Закону України про вибори народних депутатів України, якій до 17 листопада 2011 р. доручалось підготувати та подати на розгляд парламенту проект нової редакції закону про парламентські вибори. 17 листопада комісія внесла на розгляд парламенту підготовлений нею законопроект (№ 9265-д), який того ж дня був прийнятий парламентом у першому читанні та в цілому як закон. За прийняття закону проголосувало 366 народних депутатів України. Нижче наведено короткий аналіз його основних положень.
1. Виборча система. Згідно із законопроектом, вибори народних депутатів України проводитимуться на основі змішаної виборчої системи – 225 депутатів обиратимуться за мажоритарною системою відносної більшості у 225 одномандатних виборчих округах, 225 – за пропорційною системою з голосуванням за закриті списки кандидатів у депутати від партій у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі. У загальнодержавному виборчому окрузі право на участь у розподілі депутатських мандатів матимуть лише ті партії, які подолають 5% виборчий бар’єр. Самовисування допускатиметься лише в одномандатних виборчих округах. Виборчі блоки не матимуть права висувати кандидатів на виборах. Проведення чергових парламентських виборів на основі змішаної системи, підвищення виборчого бар’єру з 3 до 5%, а також виключення можливості висування кандидатів блоками критикувалось Венеціанською комісією та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES). Можливість самовисування кандидатів лише в одномандатних округах не в повній мірі узгоджується з Копенгагенським документом ОБСЄ. Досвід проведення виборів за змішаною системою показав, що ця система сприяє провладним партіям, які за рахунок зловживання адміністративним ресурсом в одномандатних округах можуть отримати значно більше місць в парламенті, ніж отримали б, якби вибори проводились за пропорційною системою з голосуванням у єдиному загальнодержавному окрузі за закриті партійні списки.
2. Територіальна організація виборів. У порівнянні із законопроектом № 9265-1, внесеним народними депутатами України – представниками фракцій парламентської більшості (т.зв. «проект Єфремова»), законопроект № 9265-д містить ряд суттєвих нововведень в частині територіальної організації виборів:
відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати 12% орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах. Закріплення граничної величини відхилення є прогресивним нововведенням, спрямованим на забезпечення принципу рівного виборчого права. Пропонована величина відхилення загалом відповідає рекомендаціям Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії (згідно з Кодексом, величина відхилення у будь-якому випадку не повинна перевищувати 15%). Позитивом є також те, що відхилення не може бути перевищене.
виборчі округи утворюватимуться за 180 днів до дня голосування, що дозволить потенційним кандидатам належним чином спланувати свої виборчі кампанії в одномандатних округах. Щоправда, з метою забезпечення можливості оскарження рішень ЦВК про утворення виборчих округів строк утворення останніх варто було б продовжити до 6 місяців до початку виборчого процесу.
виборці на закордонних дільницях матимуть два голоси – для голосування у загальнодержавному та відповідному одномандатному окрузі. Це нововведення заслуговує на позитивну оцінку – адже згідно із законопроектом № 9265-1 виборці на закордонних дільницях мали лише 1 голос (на відміну від виборців, включених до списків виборців на звичайних та спеціальних дільницях) і могли проголосувати лише у загальнодержавному виборчому окрузі, що суперечило Конституції.
закордонні виборчі дільниці рівномірно відноситимуться до всіх одномандатних округів, які утворюватимуться на території м. Києва. Відповідно до законопроекту Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, закордонні виборчі дільниці мали відноситись до одного виборчого округу, що порушувало принцип рівної ваги голосів – адже в одномандатному окрузі, до якого відносились закордонні дільниці, кількість виборців у більш ніж 2 рази перевищувала б кількість виборців в інших виборчих округах. Законопроект № 9265-1 пропонував вирішити цю проблему у радикальний спосіб – шляхом позбавлення виборців на закордонних дільницях права голосу в одномандатних округах. Підхід, запропонований у законопроекті № 9265-д, є своєрідним компромісом між цими двома крайнощами. Але і він повністю не вирішує проблему суб’єктивізму при віднесенні тих чи інших закордонних дільниць до одномандатних округів в межах м. Києва.
скасовується поділ закордонних дільниць на постійні та тимчасові. Законопроект № 9265-1 не визначав чітких вимог до утворення тимчасових закордонних дільниць, що дозволяло МЗС і ЦВК вирішувати питання про доцільність їх утворення або неутворення на власний розсуд. Згідно із законопроектом № 9265-д закордонні виборчі дільниці будуть постійними і утворюватимуться з приміщеннями для голосування виключно у приміщеннях закордонних дипломатичних установ України та у місцях дислокації військових частин (формувань) за кордоном. Хоча такий підхід звужує межі дискреційних повноважень ЦВК при вирішенні питання про утворення закордонних дільниць, він може ускладнити реалізацію права голосу українськими громадянами за кордоном, оскільки кількість виборців на закордонних дільницях буде значною, а кількість самих дільниць – обмеженою.
гранична кількість виборців на звичайних і спеціальних дільницях не перевищуватиме 2 500 осіб. Хоча обмеження загальної кількості виборців на звичайних і спеціальних дільницях граничною величиною є позитивним нововведенням (законопроектом № 9265-1 дозволялось перевищувати цю граничну величину), кількість виборців на дільницях все одно не узгоджується з попередніми рекомендаціями міжнародних інституцій, які пропонували зменшити кількість виборців на дільницях до 1000 – 1500 осіб.
Ряд проблем законопроекту № 9265-1 в частині територіальної організації виборів законопроектом № 9265-д вирішено не було. Наприклад, статтею 19 проекту передбачено, що порядок утворення, зміни, ліквідації і функціонування виборчих дільниць визначатиметься законом, що встановлюватиме територіальну організацію виборів. Перспективи ухвалення цього закону залишаються невизначеними, і у разі його неприйняття відповідні питання регулюватимуться безпосередньо ЦВК. При утворенні виборчих округів законопроектом № 9265-д не передбачено врахування меж міст обласного значення і районів, що може призводити до утворення округів, які не дозволятимуть окремим кандидатам (наприклад, опозиційним) ефективно проводити свої кампанії.
3. Виборчі комісії та статус членів виборчих комісій. Законопроект № 9265-д суттєво змінив порядок формування виборчих комісій порівняно із законопроектом № 9265-1, наблизивши його до порядку, встановленого чинним Законом „Про вибори народних депутатів України”. Зокрема, передбачається, що ОВК формуватимуться за поданнями фракцій та партій-суб’єктів виборчого процесу. Від кожної фракції до складу ОВК включатиметься по 1 представнику, решта членів комісій (від партій-суб’єктів виборчого процесу) включатиметься до складу комісій шляхом жеребкування (від кожної партії до складу ОВК включатиметься по 1 представнику). В аналогічний спосіб формуватимуться і ДВК – кожна парламентська фракція буде гарантовано представлена у складі ДВК 1 членом комісії, в той час як представництво кандидатів-самовисуванців та партій – суб’єктів виборчого процесу у складі ДВК вирішуватиметься на основі жеребкування (від самовисуванця та партії–суб’єкта виборчого процесу до ДВК може бути включено 1 члена комісії). Такий підхід до формування ОВК і ДВК запобігатиме надмірному представництву у складі комісій представників партій, які утворили власні парламентські фракції. На позитивну оцінку заслуговують і положення статті 33 законопроекту, відповідно до якого рішення комісій (крім винятків, встановлених для засідань у день голосування та підрахунку голосів) ухвалюватимуться більшістю голосів від їх складу (а не більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії, як передбачалось законопроектом № 9265-1). Це нововведення запобігатиме прийняттю рішень меншістю від складу комісій. Ще одне позитивне нововведення законопроекту (яке, щоправда, не відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ) – закріплення за суб’єктами висування кандидатур до складу виборчих комісій права заміни призначених за їхніми поданнями членів комісій. У цьому контексті варто нагадати, що законопроект № 9265-1 не передбачав можливості відкликання (заміни) членів комісій суб’єктами подання кандидатур до складу комісій, що породжувало низку ризиків (наприклад, „перекуповування” членів комісій від певних партій і т.п.). Попри ці нововведення, ряд недоліків законопроекту № 9265-1 у законопроекті № 9265-д усунуто все одно не було. Наприклад, про відхилення кандидатур до складу комісій рішення не прийматиметься, що ускладнить можливості судового оскарження відхилення. Крім того, якщо комісією вищого рівня прийматиметься рішення про дострокове припинення повноважень члена комісії нижчого рівня, такий член комісії зможе бути замінений іншим членом комісії від того ж самого суб’єкта подання кандидатур до складу комісій лише якщо кількісний склад комісії зменшиться до нижчої за мінімальну межу.
4. Списки виборців. Передбачений законопроектом № 9265-д порядок складання і уточнення списків виборців не зазнав суттєвих змін у порівнянні із законопроектом № 9265-1. Передбачається, зокрема, що попередні списки виборців передаватимуться органами ведення Державного реєстру виборців не до ОВК, а безпосередньо до ДВК, що послабить контроль за їх складанням. У день голосування зміни до уточнених списків виборців вноситимуться на підставі рішення суду, що не в повній мірі відповідає рекомендаціям Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії та посилюватиме ризик кратного включення виборців до списків виборців на різних виборчих дільницях. Законопроектом також передбачена можливість зміни місця голосування без зміни виборчої адреси без використання відкріпних посвідчень. Процедура зміни місця голосування законопроектом та Законом „Про Державний реєстр виборців” належним чином не врегульована (зокрема, в частині прозорості, контролю за зміною місця голосування і т.п.), що може призвести до зловживань при вирішенні питання про зміну місця голосування, кратного включення виборців до списків виборців на дільницях та інших негативних наслідків.
5. Фінансування передвиборної агітації. Порядок фінансування передвиборної агітації, закріплений у законопроекті № 9265-д загалом є аналогічним порядку фінансування агітації, відображеному у законопроекті № 9265-1. Відповідні положення містять ряд недоліків, на які звертали увагу Венеціанська комісія та Міжнародна фундація виборчих систем: правила формування виборчих фондів не узгоджено з правилами фінансування політичних партій; законопроектом не встановлено будь-яких вимог до фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів; не передбачено відповідальність за неподання фінансових звітів або їх несвоєчасне подання; величина внеску до виборчого фонду партії (400 мінімальних заробітних плат) є надмірною, порівняно з іншими країнами Європи; звіти про надходження і використання коштів виборчих фондів до дня голосування не оприлюднюватимуться; не передбачено обов’язковості розкриття у фінансових звітах інформації про донорів, внески яких перевищили певну визначену законом межу тощо.
6. Висування і реєстрація кандидатів. Законопроект № 9265-д значною мірою змінив порядок висування і реєстрації кандидатів у депутати, порівняно із законопроектом № 9265-1. Так, передбачається, що всі кандидати у депутати реєструватимуться лише ЦВК, що заслуговує на позитивну оцінку (згідно із законопроектом № 9265-1 кандидати у загальнодержавному окрузі мали реєструватись ЦВК, а кандидати в одномандатних округах – окружними виборчими комісіями, що суперечило Конституції України). Щоправда, у законопроекті збережено неконституційне положення законопроекту № 9265-1 в частині можливості одночасного балотування кандидата у загальнодержавному окрузі та одному з одномандатних округів. На позитивну оцінку заслуговує також положення законопроекту, згідно з яким кандидати в одномандатних округах зобов’язані подавати до ЦВК свої передвиборні програми, які підлягатимуть оприлюдненню на веб-сайті ЦВК. У зв’язку з цим варто нагадати, що згідно із законопроектом № 9265-1 подання кандидатом до ЦВК власної передвиборної програми було його правом, а не обов’язком. Внесена партіями і кандидатами грошова застава повертатиметься лише у випадку отримання ними місць у парламенті, що свого часу критикувалось міжнародними інституціями, які рекомендували повертати заставу партіям і кандидатам, які отримали певний рівень підтримки виборців. Декларації про майновий стан, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК лише в частині відомостей, які не є конфіденційними. Як і законопроект № 9265-1, аналізований законопроект не дає однозначної відповіді на питання про те, які саме із задекларованих відомостей мають відноситись до конфіденційних. Одним із недоліків законопроекту є встановлення різних строків розгляду документів, поданих для реєстрації кандидатів в загальнодержавному та в одномандатних округах – рішення про реєстрацію кандидатів у загальнодержавному окрузі ЦВК прийматиме протягом 5 днів з дня прийняття заяви про реєстрацію кандидатів, а рішення про реєстрацію кандидата в одномандатному окрузі – протягом 4 днів з дня прийняття заяви про реєстрацію кандидата в одномандатному окрузі. Досить прогресивним нововведенням законопроекту є те, що неправильне оформлення реєстраційних документів та порушення вимог законів при висуванні кандидатів не вважатиметься підставою для відмови у реєстрації кандидатів. Такий підхід суттєво звузить можливості для виключення з виборчих перегонів певних кандидатів, зокрема – висунутих опозиційними партіями. Однак його недоліком може стати те, що з’їзди партій, на яких висуватимуться кандидати, проводитимуться лише на папері. До позитивів законопроекту варто зарахувати і те, що строк виправлення недоліків у поданих для реєстрації кандидатів документах продовжено до двох днів, що створить належні умови для своєчасного усунення виявлених ЦВК недоліків. Якщо законопроект № 9265-1 передбачав можливість скасування реєстрації кандидатів у випадку повторного вчинення ними порушень, за які їм було оголошено попередження, то законопроект № 9265-д передбачає можливість скасування реєстрації кандидатів лише у виняткових випадках, не пов’язаних з вчиненням порушень виборчого законодавства (окрім порушень, які позбавляють особу права бути обраною депутатом).
7. Передвиборна агітація. Основними нововведенням законопроекту № 9265-д в частині регулювання передвиборної агітації стало відновлення державного фінансування агітаційної діяльності. Зокрема, за рахунок коштів Державного бюджету України виготовлятимуться інформаційні плакати про партії і кандидатів в одномандатних округах, надаватиметься ефірний час на радіо і телебаченні партіям – суб’єктам виборчого процесу, друкуватимуться передвиборні програми партій і кандидатів в одномандатних округах. Ці новели заслуговують на позитивну оцінку, оскільки забезпечуватимуть належне інформування виборців про учасників виборчих перегонів та рівність можливостей партій у здійсненні передвиборної агітації. У той же час, у законопроекті збережено положення, розкритиковані Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ, зокрема – в часті регулювання права на відповідь, заборони коментування і оцінювання змісту передвиборних програм протягом 20 хвилин до і після їхньої трансляції, покладення на державні та приватні ЗМІ однакових обов’язків, заборони здійснення агітації в ЗМІ з часткою іноземної власності та участі іноземців в агітаційній діяльності, можливості застосування до ЗМІ санкцій, непропорційних ступеню тяжкості вчинених порушень. Не зазнало будь-яких змін і положення законопроекту № 9265-1 в частині можливості здійснення агітації публічними службовцями у вільний від роботи час.
8. Спостереження за виборами. У законопроекті № 9265-д збережено всі прогресивні нововведення законопроекту № 9265-1 в частині регулювання спостереження за виборами (наприклад, за офіційними спостерігачами від громадських організацій збережено статус суб’єктів виборчого процесу тощо). Водночас у проекті не було враховано рекомендації Міжнародної фундації виборчих систем щодо удосконалення правового регулювання спостереження за виборами, зокрема – в частині необхідності надання спостерігачам від громадських організацій права подавати скарги до виборчих комісій, закріплення за спостерігачами від громадських організацій права здійснення спостереження на всій території України, а не лише в межах певних виборчих округів.
9. Підготовка до голосування, організація голосування, підрахунок голосів та встановлення результатів виборів. Серед основних позитивних нововведень законопроекту № 9265-д в частині підготовки до голосування, його організації, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів варто виділити наступні: 1) закріплення обов’язковості встановлення ступенів захисту виборчих бюлетенів (ці ступені встановлюватимуться ЦВК); 2) необхідність друкування в бюлетені номера виборчої дільниці (однак при цьому відповідні положення законопроекту не узгоджено між собою, оскільки відповідно до частини десятої статті 82 законопроекту номери виборчих дільниць вписуватимуться до бюлетенів); 3) необхідність підтвердження підстав для голосування за місцем перебування виборця довідкою медичної установи про стан здоров’я; 4) обов’язковість складання протоколів про підрахунок голосів виборців і про підсумки голосування у кількості примірників, яка на чотири або три примірники (залежно від типу протоколу) перевищує кількість членів відповідних комісій (згідно із законопроектом № 9265-1 протоколи складались відповідно у 3 або 4 примірниках). У той же час, законопроектом не було усунуто ряд недоліків законопроекту № 9265-1. Зокрема, акти прийому-передачі виборчих бюлетенів від підприємства-виготовлювача ЦВК не оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК (оприлюднюватиметься лише зведена інформація); у законопроекті відсутні вимоги щодо кількості кабін для голосування, якими мають оснащуватись виборчі дільниці; на стрічці, якою опечатуватиметься сейф з бюлетенями, проставлятимуться лише підписи членів комісії, а не всіх присутніх при опечатуванні осіб; у протоколі про підрахунок голосів виборців на дільниці непотрібно вказувати кількість бюлетенів у кожній скриньці для голосування; законопроект не передбачає можливості визнання голосування в окрузі недійсним. Ряд положень законопроекту, зокрема – в частині підстав визнання голосування на дільниці недійсним, критикувався міжнародними організаціями. Відповідні рекомендації міжнародних інституцій у ньому враховано не було.
10. Оскарження рішень, дій та бездіяльності щодо виборів. Основним позитивним нововведенням законопроекту в частині оскарження рішень, дій та бездіяльності щодо виборів є продовження строків подання скарг до виборчих комісій з 2 днів (як передбачалось законопроектом № 9265-1) до 5 днів. В цілому ж встановлений законопроектом порядок подання і розгляду скарг не зазнав принципових змін. Так, законопроектом звужено сферу компетенції комісій щодо розгляду скарг (окремі типи порушень можуть бути оскаржені виключно до суду), встановлено надмірно короткі строки розгляду скарг (2 дні з дня отримання тощо), звужено коло суб’єктів звернення зі скаргами (наприклад, офіційні спостерігачі не матимуть права подавати скарги до комісій).
Загалом, хоча законопроект № 9265-д є помітним кроком уперед у напрямі удосконалення проекту Закону № 9265-1, він навряд чи може вважатись кроком вперед у напрямі удосконалення українського виборчого законодавства та створення передумов для його подальшої кодифікації. Тип виборчої системи, за якою формуватиметься склад майбутнього парламенту, прогалини в регулюванні територіальної організації виборів, складання і уточнення списків виборців, організації голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів все ще залишають багато можливостей для зловживань і можуть не сприяти проведенню виборів 2012 р. у відповідності до демократичних стандартів.
peredplata
